中共晋中市委编办课题组

党的二十大报告强调：“深化行政执法体制改革”“完善基层综合执法体制机制”“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。晋中市坚决贯彻落实中央和省委关于深化行政执法体制改革、基层管理体制改革的决策部署，以乡镇综合行政执法改革为切入点，构建以县域“1+N”指挥调度平台为核心的多元一体行政执法指挥调度运行体系，把基层行政执法资源和社会治理资源整合在一起，让“看得见”和“管得了”真正融为一体，提升了政府监管效能和基层治理水平，有力推动了全市高质量发展。为进一步优化和提升行政执法和基层治理调度运行水平，课题组以晋中市基层治理实践为例，在深入研究分析晋中行政执法和基层治理统一指挥调度工作运行模式、成效以及存在问题的基础上，探求提出基层治理共治、智治的新路径，为全省乃至全国解决基层治理“最后一公里”难题，构建基层治理新格局提供借鉴。

一、强化人、权、财、物、能全要素保障，明确“有人管”

过去一度时期，乡镇无处罚权、无执法队，“看得见的管不了”“管得了的看不见”问题长期困扰基层。在上一轮乡镇（街道）机构改革中，全市各乡镇（街道）普遍整合设置了综合行政执法办公室和综合行政执法队，在此基础上重点推进“四化”建设，实现了“一支队伍管执法”。一是聚焦选育并重，推进队伍专职化。配强执法人员，明确执法办和执法队专职人员10至12名左右，明晰工作分工和岗位职责，其中乡镇、街道专职执法队员分别不少于5名、3名。全市118个乡镇（街道）持证人员1300余人，其中专职执法队员556人。注重能力提升，采取专项培训、聘用法律顾问、县级执法队指导等方式，有效提升乡镇执法人员业务素质，确保执法质量。二是聚焦提质增效，推进执法规范化。坚持规范赋权，明确乡镇拥有法定执法事项20项的同时，根据省政府向乡镇和街道下放的55项行政执法职权事项，以县差异化向乡镇（街道）依法赋权；对未赋权乡镇但在基层迫切需求的执法事项，实行县带乡的联合执法。严格规范执法，出台全省首个乡镇（街道）综合行政执法规范化建设三年提升行动规划，精心汇编《晋中市乡镇（街道）赋权行政处罚事项裁量基准适用指南》，指导县乡出台规范制度，坚决做到程序完善、执法规范。三是聚焦精准施策，推进运行制度化。建立分级分类处置、案件移送、行政执法与刑事司法衔接等10项制度，编印工作指南、案例手册、执法实用手册，确保案件处置经得住检验。建立案件内审、考核评价等机制，重点对乡镇和部门依法合规、限时办结等进行考核，实现全过程立体式监督。四是聚焦要素支撑，推进保障常态化。各县（区、市）均单列专项执法经费，合计875万元，并统一规范队员服装，配备212台执法车辆和1030台执法记录仪等执法设备，全部落实办公场所，确保有阵地、有手段、有能力。

二、探索建设以“1+N”行政执法和社会治理指挥调度平台为核心的运行体系，实现“管得好”

基层许多执法事项涉及多部门、多层级、多区域，因治理资源分散、执法协作不畅而存在“管不了、不去管、没管好”等问题。我们同步推进行政执法体制改革，以整合基层行政执法资源和社会治理资源为目标，以体制机制创新为手段，以县域搭建一平台一系统，实现了四集中三提升。

一平台即各县（区、市）全部搭建“1+N”县乡指挥调度平台。“1”指每县一个县级指挥调度平台。整合集成政府热线、网格管理、数字城管、门户网站、13710督办等多部门职能和受理资源，协调调度县乡执法队、县级职能部门、基层网格员等多支队伍，贯通许可、监管、处罚等多类执法主体，指挥调度以行政执法、平安建设、政务服务为基本功能的多类事项，通过定制开发的线上办理系统对收集发现的各类事项一口收集办理，对执法队员进行出勤、办案监督，成为行政执法和其他社会治理事项的总受理、总督办、总考核。各县（区、市）均设立了平台运行管理机构——社会治理服务保障中心（行政执法指挥中心），确保平台常态、固化运行。“N”指各乡镇全部建立运行管理平台。既是县级平台的延伸，也是乡镇（街道）自己的社会治理平台。一些乡镇将乡镇（街道）执法力量和派驻的应急、司法、市监、公安等队伍全部归集到一个办公场所，由乡镇平台统一调度，实现了协同作战，联动运行。

一系统即构建“县乡指挥调度平台+县乡综合行政执法队伍+县级职能部门+网格员队伍”系统集成、多元一体的行政执法和基层治理调度运行体系。整合县域内的行政执法资源和基层治理资源，纳入县乡两级指挥调度平台统一调度，形成扁平一体、协同联动的高效运行系统。其中，乡级综合行政执法队伍，主要做好日常巡查发现问题处置和非自身职权范围违法事项的吹哨上报，处理县级指挥中心分派的执法事项；县级综合行政执法队伍，在做好日常执法的同时处理县级指挥中心分派的执法事项，做好乡镇（街道）综合行政执法工作的业务指导和监督；县级职能部门，统一行使所管辖领域内的管理、监督等工作，处理县级指挥中心分派的有关事项，并做好县乡工作衔接配合；网格员队伍，充分发挥前沿哨兵作用，在日常巡查中及早发现、初步甄别、及时上报相关问题。目前，各县（区、市）70%的综合执法事项都是由网格员提供的线索。

四集中即实现了集中受理、集中指派、集中督办、集中考核。集中受理就是平台对行政执法、平安建设、12345热线服务等事项全天候统一受理；集中指派就是平台通过汇总分析，依据县乡权责清单，进行精准派单，对职责交叉、权责不清的，分析研判、确权定责后分派任务；集中督办就是对派出相关单位的办理事项全过程督办评估，确保高质高效；集中考核就是平台实行定期通报制度，并对相关单位进行考核打分，绩效考核分数纳入县委对部门、乡镇的年度考核。

三提升，一是将基层吹哨报到升级为平台指派执行，有效解决了基层吹哨响应慢、不作为等问题，县级部门到乡处置更加及时高效。二是将单兵作战升级为全民参与，就是通过紧密的体系建设，最大程度把各方治理主体纳进来、动起来，有效弥补执法队自身局限，实现社会治理无缝隙、全覆盖。三是将接诉办理升级为主动治理，就是指挥平台对事项办理中发现的重点区域、重点领域共性问题主动分析上报，由相关部门和乡镇主动治理、未诉先办，提升了治理效能。

三、突出党建引领全方位赋能聚力，确保“管长久”

解决好基层行政执法和社会治理中的难题，要在创新破题、贵在持久长效。晋中突出党建引领，注重从力量上、制度上、思想上解决根本问题，避免运动式、一阵风，确保常态长效。

一是始终坚持党建引领这个核心。市县乡三级党委坚决扛实政治责任，坚持党对基层治理的全面领导，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿其中的一条红线，积极开展“一堡垒五中心”建设、建强网格党组织、村（社区）党组织书记星级化评定、提高执法队员党员比例等工作，充分发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，有力推动乡镇综合行政执法和执法体制改革走深走实，以党的组织优势汇聚起基层治理的强大合力。

二是始终坚持体制机制创新这个关键。我们坚持系统观念、问题导向，用好改革关键一招，重点针对执法力量薄弱、治理资源碎片化等问题，采取机构保障、职能整合、机制创新等办法，构建起多元一体的治理体系，真正将执法资源和基层治理资源融为一体、成为一家，将许可、监管、处罚等多个执法环节贯通起来，发挥了“1+1>2”的作用。

三是始终坚持群众参与这个法宝。在注重科技赋能的同时不忘群众路线这个法宝，运用新时代“枫桥经验”，发展全过程人民民主，充分调动多元主体的治理积极性和参与度，特别是把网格员队伍这支重要力量纳入指挥调度体系，采取整合人员和事项、提高待遇标准、实行以奖代补等措施，有效发挥了他们“一线哨兵”作用，形成了全民参与、共建共治共享的社会治理新格局。

四是始终坚持执法为民这个宗旨。坚持人民至上、执法为民，在工作中秉持执法与服务并重、力度与温度兼顾，有效纠治了一批环境卫生、市场秩序等民生领域的痛点问题，解决了一批私挖滥采、违建拆除等基层治理的难点问题，打通了一批违规占地、干预建设等县域发展的堵点问题，比如灵石县通过县乡有效联动，对十多年来未能解决的段纯河桥上8000平方米违章建筑进行了拆除。地方干部群众普遍反映基层治理有了硬核武器、执法队伍有了崭新面貌、公平正义有了切身感受、群众满意度有了明显提升，初步形成了提高政府监管效能、推动地方高质量发展的晋中模式。

虽然晋中在创新基层治理方面做了一些探索，但课题组通过深入分析，发现依然存在一些短板，比如各地平台指挥调度和运行水平不一；各部门数据系统标准不统一，彼此之间整合存在诸多壁垒；有的党建引领作用发挥不充分，一些地方党建工作与具体工作未能真正结合；有的网格员职责定位未做到与时俱进，依然停留在原来综治网格员的角色上；有的平台运行机制不健全，主要是考核机制不完善，考核“指挥棒”作用发挥不够。针对实践中存在的诸多问题与短板，在有效借鉴其他先进经验和充分考虑地方实际的基础上，课题组认为，一要狠抓“党建”，高度重视引领作用发挥，充分发挥党组织战斗堡垒作用，通过支部提档、队伍提能、服务提效，引导各方力量积极投身基层治理，增强治理效能；二要聚焦“优化”，不断提升平台运行水平，在充分借鉴浙江、广东等地先进做法，逐步统一规范平台建设、应用管理、服务保障等工作，推动平台规范化、标准化建设与运行；三要打破“壁垒”，大力整合各类数据资源，建立健全统一的信息采集、分类、处理和共享等制度规定，实现数据互通共享，促进各部门（单位）间业务高效协同；四要强化“网格”，全面激活基层“一线哨兵”，以全科网格为依托，切实发挥网格员“一线哨兵”作用，高效开展矛盾化解、安全防范、隐患排查等工作，实现各类社会治理事项的早发现、早报告、早处置，有力带动基层社会“大治理”，全面提升基层治理质效；五要注重“考核”，致力推进工作效能提升，科学健全指标体系，完善具体考核办法，并将平台对各单位办理事项考核情况纳入地方综合考核评价体系，赋予一定考核分值，真正使平台推动工作有抓手、有力度。

（课题组成员：王军柱、贾志礼、李亮亮、王晓娟、杜弋）

注：本文系山西省委编办2023年度研究课题“行政执法和基层治理统一指挥调度工作运行模式研究”（项目编号6-1）阶段性成果。